江苏账本：经济发展与债务安全的平衡术 究竟如何破局？

随着上半年房地产开发投资回落、土地出让金增幅减少等最新官方数据的正式发布，关于地方政府债务风险的担忧再起，当然，这种担忧此前就一直存在。

何谓地方债？根据中国现有《预算法》的规定，此前，地方政府没有直接发行地方债券的权利，也不允许存在赤字。但实际上，地方政府通过种种方式举债的行为已经屡见不鲜。目前中国地方政府债务主要包括：地方政府直接承担的债务（财政负债）以及地方政府提供信用担保的债务（地方政府融资平台债务）两大类。

地方债有助于地方经济的发展，但同时也带来了部分隐忧，比如造成了地方投资过热，不切实际地上马大项目，以及可能造成地方政府负债过高而还不起的现象。

那么，中国的地方债总额到底是多少呢？我们先来看看官方数据：

中国审计署发布的报告显示，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，占全国总额的31.79%。截至2010年底，全国地方性债务总额为10.72万亿元。

到了2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，地方政府性债务偿债资金高度依赖土地出让收入。

时间到了2014年3月，国家审计署审计长刘家义今年6月受国务院委托向全国人大常委会汇报2013年6月底以来地方政府性债务的变化情况时表示，2013年6月底至2014年3月底，审计的9个省本级和9个市本级政府性债务余额增长3.79%，比2013年前6个月平均增速下降了7个百分点。

从这三个数据可以看出，地方债总额仍在稳步增长，但增速有所放缓，而地方债的还款能力很大程度上依赖于土地出让收入。

我们选择了江苏作为我们分析地方债的样本。为何是江苏？因为据《人民网》舆情观察称：江苏地方债备受舆论关注。

这篇名为《江苏地方债备受舆论关注》的舆情分析文章指出：路透社近日一篇题为《中国江苏将陷入债务噩梦？》的文章，称江苏很可能是国内地方债务最严重的省份。所以，全国性的地方债“摸底”中，江苏的情况备受舆论关注。并指出了多家媒体报道了江苏的地方债的情况。

一时间，江苏貌似成为了地方债全国最高的地方。但是到目前为止尚未有媒体拿到江苏地方债的全部数据，所以相关分析也是局部或片面的。我们极度渴望了解真实的江苏，真实的江苏地方债数据。

21世纪经济报道记者从江苏省有关部门独家获得了相关数据，资料表明，江苏地方债规模在全国名列前茅，但偿还能力也位居全国前列。这个数据相对客观地说明了情况，就是尽管负债很多，但每年进账也很多，所以偿还能力还可以。

但是，我们也担心的是，随着江苏房地产市场的走低，导致近期苏州、无锡、常州等地都放松了限购，未来，作为偿还地方债主要资金来源的土地出让金会不会下降很多，导致偿还能力出问题？这是江苏要面临的一个挑战。

比如，财政部最新公布的数据显示，1至6月累计，全国国有土地使用权出让收入21129亿元，同比增长26.3%，其中6月份增幅回落至7.3%，较一季度土地出让金40.3%的增幅明显下滑。江苏的情况应该也不会例外。

除了这个问题外，作为以“强政府”而闻名于全国的江苏，一旦地方债出现问题，政府如何推动经济增长则是一个更大的难题，或许，江苏到了经济发展模式转型升级的关键时刻之一了吧。

7月29日，总额174亿元的2014年江苏省政府债券全部销售完毕，江苏省财政厅具体承办人士对21世纪经济报道记者表示“销路神速”。

根据财政部的统一安排，用来偿还174亿元的资金全部纳入年度公共财政预算，这占2013年江苏全省公共财政收入的2.65%、综合财力的1.27%，由财政偿本付息，因此“偿还保障程度非常高”。

根据审计系统给出的口径和定义，政府债券是地方债的重要组成部分，尽管这一占比以江苏的财政收入总盘子看可以“体量较小”，但事实上，中央担心的是以其他多种方式呈现出来的地方欠债。

外界普遍认为，适当欠债有利经济发展，但压力集中在地方的偿债能力上。

这是因为，从地方政府可以动用的财力资源看，由于财政公共预算有着自上而下的严格制度设计、监督和审计，因此实践中用于借债和担保地方借债主要来自政府基金，由于地方对政府基金的使用弹性较大，这也是过去几年来地方政府欠债规模越来越庞大的根源所在。

但核心问题是，在政府基金组成中，绝对大部分来自土地出让，在江苏，土地出让收入占到政府基金的85%以上。此外，政府基金的使用不仅公开信息有限，还带有更多行政上的随意性。

这也意味着，一旦经济下行，特别是房地产价格呈现下降趋势，则地方债将陷入崩盘的困境。

江苏，这个被部分媒体认为是国内地方债最重的省份，真实情况到底如何？债务主要集中在哪些地区？未来还债压力大么？在过去的一段时间内，21世纪经济报道记者与江苏财税、审计、金融监管等多个部门人士，并和省以下地方政府及开发区的诸多负责人反复就地方债问题进行探讨，一些共识得以呈现。

诸多交流人士认为，总体上，对地方债无须太担心。这是因为，地方政府在举债过程中实行的是“倒算”方式，即用资金空缺规模来倒推土地出让收入，运作的核心实质是“押宝”土地增值。

不过，这必须取决于两个重要前提：土地价格攀升并经久不衰，以及这一“价格”的快速变现的可能性。而近期在江苏，随着房地产市场的降温，土地出让速度放缓，对于未来偿还能力，外界格外关注。

江苏借债：近9成用于基础性和公益性项目。最主要的举债主体，是一直被“检讨”的政府融资平台，其直接债务和或有债务分别为3504.58亿元和4852.38亿元，分别占江苏全省的45.9%、68.03%。另外，举债主体中，机关举借债务占11%，事业单位占17%，融资平台占59%，国有企业直接举债占8%，其他约占3%。

21世纪经济报道记者独家获得的数据显示，截止到2013年底，江苏省政府负有偿还责任的债务8024亿元，负有担保责任的债务893亿元，可能承担一定救助责任的债务6596亿元，三者比重约为52：6：42。

这个数据在全国各省中排名如何呢？

数据显示，与江苏经济总量一样，江苏省“负债规模”也同样“率先”全国。

但是，与过去相比，江苏地方政府负债增长并不快。经21世纪经济报道记者计算发现，相比2013年6月末，上述数据已发生了明显变化，三者呈现出增长5.09%、-8.6%、7.2%，相比审计认定的6月末分别增加388亿元、-84亿元、440亿元。到2013年末，江苏省存量地方振幅债券（含财政部代发、自行发行）为379亿元。

也就是说，到2013年底，江苏省政府性债务余额较2013年6月底仅增长5.09%，相对全国其他省份已是较低水平。

在规模庞大的政府性债务中，21世纪经济报道记者统计发现，举债主体主要为政府融资平台和事业单位；而从政府层级看，县级政府债务占比较大。

21世纪经济报道记者独家获得的数据显示，截止到2013年6月末，江苏政府直接债务中，省、市、县（区）、镇（乡）占比分别为3.44%、39.45%、49.58%、7.54%。在或有债务中，市级政府占比最多，为45.58%，县级政府次之，占40.53%。

最主要的举债主体，是一直被“检讨”的政府融资平台，其直接债务和或有债务分别为3504.58亿元和4852.38亿元，分别占江苏全省的45.9%、68.03%。另外，举债主体中，机关举借债务占11%，事业单位占17%，融资平台占59%，国有企业直接举债占8%，其他约占3%。

根据审计口径，政府负有偿还责任的债务简称为“直接债务”，负有担保责任的债务和承担一定救助责任的债务为“或有债务”。

债务资金来源显示，江苏省政府融资方式主要为银行贷款、债券和信托融资，这在直接债务中分别占比为51.72%、12.65%和10.13%，在或有债务中的占比分别为54.94%、14.02%和14.63%。

合并来看，银行贷款占53%，代发或自发发行债券占14%，其他费银行金融机构融资（信托、基金、融资租赁、银信政策等）占10%；供应商应付款（如应付工程款、BT回购等）占9%；其他如政府转贷债务、企业借款、个人借款等来源债务占14%。

在人行总行公布的2014年上半年地区金融融资规模中，江苏获得的银行贷款居全国第一。

“没错，我们的政府债务确实规模大，但相应的债务也形成了大量资产。”江苏省财政厅一位官员对21世纪经济报道记者解释，这与庞大的经济总量和财政收入相互衬托。

所谓的大量资产，在政府看来，是“基础设施建设和公益性项目”，如土地储备资产、城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路和机场等，而且“大多数能够形成经营性收入，这在一定程度上可以保障有关债务的偿还”。

审计系统一位受访人士在接受21世纪经济报道记者采访时表示，审计总体上可以看出，在江苏项目借款对应的债务中，用于市政建设、交通运输、土地收储、农林水建设、科教文卫、保障性住房、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目支出占比达到88%。

另有南京审计学院的一位学者向21世纪经济报道记者透露，从江苏未来偿还的情况看，江苏省政府性债务期限较长，超过47.6%的债务在2016年之后偿还，且每年的偿还比例分布相对均匀平稳。

21世纪经济报道记者获得的进一步数据显示，2013年江苏全省政府负有偿还责任的债务率为58.96%，低于国际货币基金组织[微博]给出的国际参考标准值90%-150%，更低于全国约114%水平。

地方债集中在县级：省级债务质量较好。2014年，江苏进行了省级以下分税制的第三次大调整，以2013年为基数，对市、县地方法人金融机构缴纳的营业税和企业所得税增量予以补助；对市、县房地产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税等四种地方税增量集中比例由30%调减至20%。

从政府层级看，江苏地方债最为集中的是县级，分布全省较广，从省本级的举债看，其规模相对诸多省份显得较小，2013年江苏省本级政府负有偿还责任的债务率为35.42%。

从国地税披露的数据看，近几年来，江苏省级收入增幅超过中央收入和省以下收入。

江苏省财政厅预算处一位人士特别提醒21世纪经济报道记者，江苏省级财政拥有较强的宏观调控财政资源的能力，在现有的制度构架中，省本级财政与下级政府的结算体制会显示出一个原则：省级从根本上不断增强市县政府的财力。

比如，他指出，近2年来，江苏省级强调财政收入的质量，要求税占比比例稳定在80%以上，“鉴于为了防止地方上用非税收入来填充，因此省财政会在结算时不通知地方而率先关闭有关结算系统，就是防止地方作弊。”

江苏省财政科学研究所一位研究员向21世纪经济报道记者表示，自1994年以来，江苏省级以下分税制体制有过三次大调整，其目的就是不断增强省以下财力和财政发挥作用的空间，“改革中不足的部分，就由省财政用新增财力进行弥补，从让一些相对落后的地方赶上来。”

2014年，江苏进行了省级以下分税制的第三次大调整，以2013年为基数，对市、县地方法人金融机构缴纳的营业税和企业所得税增量予以补助；对市、县房地产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税等四种地方税增量集中比例由30%调减至20%。

因此，从财政体制的衍变看，江苏省给与了省下级政府财政收入增量部分较大的留存比例，这对缩小低于发展差距、增强省以下政府财政实力和激励下级政府大力发展地区经济具有明显的刺激作用。

截至2013年底，江苏省本级负有偿还责任的债务为399亿元，负有担保责任的债务为61亿元，可能承担一定救助责任的债务506亿元，三者比重为41：6：53，这比审计认定的2013年6月底余额分别增加135亿元、-70亿元、-76亿元，增长33.8%、-53.4%、12%，债务结构以及可能带来的风险得到了一定的优化和控制。

仅从融资平台的角度看，根据江苏的规范，包括公益性资产不得注入平台公司、对政府公益性项目资金实行专户管理及专款专用、对外担保需经领导小组办公室批准等。

21世纪经济报道报获悉，截至2013年12月底，江苏共有119家平台发行债券并公布财务数据，计算发现其资产总额3.40万亿元，负债总额1.93万亿元，平均资产负债率为56.77%，平均全部债务资本化比率为47.18%。

可以看出，2011——2013年，江苏省已发债投融资平台的负债规模经历2012年的高速增长后放缓（负债总额增速分别为9.93%、31.47%和17.08%），江苏省政府或有负债的风险基本处于可控程度。

21世纪经济报道记者发现，从举债主体和资金来源看，江苏省级债务的结构明显优于全省债务，如融资平台公司举借债务占33%，而来源上银行贷款占78%。

从未来偿还角度看，2016年之后偿还的债务占54.9%，并且各年还债比例分布均衡，与地方财政收入相适应。2013年，江苏省本级综合财力达1125.94亿元，其中省本级公共财力为856.46亿元，这在全国省级行政单位中率先。

南京师范大学政府预算绩效管理研究所一位参与财政课题研究的教授向21世纪经济报道记者表示，江苏政府对转移性指出收入支配的灵活度很高，比如返还性收入与一般性转移支付合计占转移性收入的比例接近60%。

“在近10年的财政支出数据中，我们发现经济建设支出约占公共财政支出的30%左右，与民生有关的支出在2013年占比37%，而一般公共支出和公共安全支出呈现占比下降的趋势。而从2011年到2013年的公共财政收入占比公共财政支出看，为82.76%、83.39%、84.96%，其公共财政自身平衡度很高。”

欠债兜底的保障：可变现的国有资产。不过遗憾的是，纳入到财政预算的国有资本经营收入的增长非常缓慢，如2012年省级国有资本经营收入仅完成8.09亿元，2013年为9.54亿元，并且2013年的总收入仅比2012年多出200万。

江苏规模庞大的举债，不仅是巨量的经济总量和高额财政收入的体现，从最基础的兜底保障看，江苏较大的国有资产规模和上市公司股权市值，可在很大程度上为政府提供充足的流动性。

有律师向21世纪经济报道记者表示，根据现有法律和法规，地方政府可以将国有股权、行政事业单位国有资产、土地资产、矿产资源和海域使用权等资产进行变现，以增加流动性。

计算发现，江苏全省和省本级国有资本和权益在千亿元以上。

根据江苏省国资委[微博]披露的数据，截至2012年末，江苏省、市国资委[微博]控股的国有企业资产总额超过2.66万亿元，归属母公司所有者权益7505亿元，同增18.5%和18.7%，其中，省本级国有企业总资产5918亿元，归属母公司所有者权益达1446亿元，同增6.4%和6.8%。

2012年，江苏全省国有企业实现营业收入6440亿元，同增6.98%，利润516亿元，其中省本级企业完成营业收入2508亿元，同增5.865%，利润192亿元，保持平稳。

21世纪经济报道记者统计显示，截止到2014年6月30日，江苏省各级政府通过直接或间接控股，作为最终控制人的上市企业有44家上市公司，其总市值约3591.26亿元，仅根据控股股东持股比例计算，江苏省地方政府持有上市公司股权市值约为1329.15亿元。

从江苏省本级看，江苏国资委直接很间接控股9家上市公司，到7月1日之前，总市值为1129.01亿元，根据股东持股比例看，这些总市值为513.63亿元。

一位审计出身的江苏省国资委处长向21世纪经济报道记者表示，即使是从最糟糕的情况入手，江苏省掌握的国有资本只要些许变现，至少可以满足利息的支出。

不过遗憾的是，纳入到财政预算的国有资本经营收入的增长非常缓慢，如2012年省级国有资本经营收入仅完成8.09亿元，2013年为9.54亿元，并且2013年的总收入仅比2012年多出200万。

江苏省财政预算处人士表示，根据最新安排，2014年省级国有资本经营收入预算安排为15.73亿元，安排支出15.73亿元，“近乎成倍增长”。

截止到2013年底，2014年和2015年江苏负有偿还责任的债务到期额分别为2297.45亿元和1860.33亿元，分别占2013年末的28.63%和23.18%；2014年和2015年政府或有债务到期额为2315.15亿元和1489.53亿元，分别占2013年末的30.91和19.89%。

结合政府负债率和近几年的江苏综合财力增长指标，可以发现，到2014年和2015年政府粗有偿还责任债务的偿债率分别为18.57%和16.54%，每年偿还平均，2017年之后偿还压力将大幅下降。

也就是说，到2013年底，江苏省政府性债务中48%以上债务是在2016年后开始偿还。

一位分管土地资源的江苏省领导对21世纪经济报道记者表示，从江苏各地出现的逾期债务率看，总体在2%以下，并且不是政府直接举借债务逾期，主要为经费补助事业单位、国有控股企业和融资平台公司等单位举借的债务逾期。

按照审计算法，除去应付未付款形成的逾期债务，2012年底江苏省负有偿还责任债务的逾期债务率为1.38%，政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务逾期率为0.87%和2.14%，这在全国处于非常低的水准。

还债措施：对主要领导进行债务考核约束。上述江苏省领导表示，其经验主要有：各级政府成立专门的政府性债务管理领导小组，负责扎扣管理；实行严格的举债审批制度；严控土地储备机构融资规模；严格实施债务余额控制制度等。

上述江苏省领导在与21世纪经济报道记者交流地方债时强调，江苏一直高度重视政府性债务管理工作，虽总量较大，但与省份的经济地位相符。江苏经济总量和财政收入约占全国的1/10。

从管控角度而言，江苏出台了诸多措施，在全国而言颇具代表性。

21世纪经济报道记者梳理发现，自2012年以来，江苏省政府就陆续出台了《政府性债务管理暂行办法》、《关于进一步加强政府性债务管理的通知》、《成立省级政府债务管理领导小组的通知》以及《政府融资平台公司管理暂行办法》等制度，对全省政府性债务的举借、使用和偿还等方面进行了较为严格的规范。

上述江苏省领导表示，其经验主要有：各级政府成立专门的政府性债务管理领导小组，负责扎扣管理；实行严格的举债审批制度；严控土地储备机构融资规模；严格实施债务余额控制制度等。

如，从2013年起，对已经超风险警戒线的地区，原则上债务余额不得增加；对未超风险警戒线的地区，要求债务余额增幅不得超过当地GDP增幅更不能超过警戒线等。

其中，实行了政府主要领导负责制，即债务考核约束机制。这要求审计部门对地方各级党委政府的主要领导任期内政府性举债以及政府投资和以政府投资为主的重大项目和管理进行重点审计，作为干部考核、任免和奖惩的重要参考依据。

21世纪经济报道记者获悉，江苏省财政厅为此在预算处下面特别成立了债务化解科，采取措施诸多化解存量债务，这主要集中在农村义务教育、高校基建债务、乡村债务和乡镇卫生院和基层政法机关基建债务等。

“省财政投入超过170亿元，带动全省化解民生类领域债务超过500亿元。”

此外，江苏还建立了偿债准备金制度和预算稳定调节基金，防止还债压力冲击地方政府预算正常运行，“这些通过压缩政府三公经费来充实。”

在诸多措施中，尤其是自2013年第四季度率先于全国启动的土地储备融资规模控制制度，各地土储融资规模必须由省财政厅等部门核定，从而总体上控制了土地类债务规模和风险。

但实际上从21世纪经济报道记者持续了解到的情况看，江苏地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。

最根本的原因是，地方为控制债务规模以及获得最大的效益，实际上是采用了“倒推”算法，即要举债多少，通过出让土地来完成总体上的平衡，但这完全依赖于土地增值和经济的持续较大幅度的增长。

这也是目前地方债高速膨胀的根本所在，而押宝土地增值和经济成长是收益最大但也是最危险的。

江苏省相关审计人士表示，江苏全省政府性基金收入2011——2013年分别为4069.59亿元、3612.37亿元和5018.10亿元，增幅和规模都较大，特别是其中的土地出让收入占基金收入比例超过85%。因此，一旦房地产市场回调将导致土地出让收入下降，导致依赖土地增值的举债必定陷入困境。

另一个方面，目前政府支出中，不断增加从政府基金收入的刚性计提，如在农业土地开发、保障房、农田水利和教育资金方面的提成，以使得民生仍享受较大规模的土地出让收益，使得政府性基金支出存在较大幅度的波动。